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防范和處置非法集資

全鏈條治理邁上新臺階

第十三屆全國人大代表、天津市律師協(xié)會會長

才華

非法集資是常見、高發(fā)的嚴(yán)重違法犯罪行為，近年來新發(fā)案件數(shù)量、涉案金額一直處于高位。2020年底筆者在裁判文書網(wǎng)上輸入“刑事案件”“非法吸收公眾存款罪”這一關(guān)鍵詞，刑事案件文書數(shù)量為55037份，其中，2017年裁判文書9567份，2018年裁判文書10899份，2019年裁判文書13169份。從地域來看，河南省為6736份，江蘇省為5187份，浙江省為5126份。雖然這一數(shù)據(jù)受到諸多因素的限制，諸如一、二審程序、程序性裁定等，無法得出精確數(shù)據(jù)，但這些觸目驚心的數(shù)據(jù)，無疑從側(cè)面反映出近年來非法吸收公眾存款罪案件數(shù)量增長快、波及范圍廣等現(xiàn)狀，局面不容樂觀。

這一日益嚴(yán)峻的問題引起了黨中央、國務(wù)院高度重視。日前，國務(wù)院頒布了《防范和處置非法集資條例》（以下簡稱《條例》）?！稐l例》對非法集資的治理從“圍追堵截”調(diào)整為“疏”“堵”結(jié)合，對防范和處置非法集資治理體系的形成具有十分積極的作用。

一、《條例》解決了司法手段“單打獨(dú)斗”的困境

刑事處罰是打擊違法行為的“最后一道防線”，在動用“最后一道防線”之前，違法行為剛剛發(fā)生、尚未構(gòu)成刑事犯罪的階段，正是行政手段的“用武之地”。非法集資對應(yīng)的《刑法》罪名主要是非法吸收公眾存款罪和集資詐騙罪?！稐l例》出臺前，打擊非法集資基本依靠刑事司法手段，一旦涉嫌犯罪，直接刑事立案，缺乏行政措施對犯罪隱患和潛在風(fēng)險(xiǎn)的有效制約。近五年來，國務(wù)院一直致力于起草和不斷完善《條例》草案，廣泛征求意見，現(xiàn)在終于正式出臺、即將實(shí)施。這一里程碑標(biāo)志著處置非法集資工作中行政手段的空白將被填補(bǔ)，標(biāo)志著行政機(jī)關(guān)將強(qiáng)化對非法集資行為的制約和處置，標(biāo)志著我國依法開展非法集資全鏈條治理工作邁上一個(gè)新臺階。

二、《條例》明確了非法集資“防范為主”的原則

打擊違法行為不是目的，只是手段，更重要的是震懾不法分子，將違法行為消弭于萌芽狀態(tài)、遏制于擴(kuò)大之前?！稐l例》明確強(qiáng)調(diào)，國家禁止任何形式的非法集資，對非法集資堅(jiān)持防范為主、打早打小、綜合治理、穩(wěn)妥處置的原則。這一出發(fā)點(diǎn)無疑會提高非法集資治理效率，降低治理成本，擴(kuò)大治理成果。作為行政法規(guī)，《條例》規(guī)定了很多非法集資防范措施，對金融領(lǐng)域中的“無照駕駛”、字號標(biāo)識、廣告投放等有了全方位規(guī)定。源頭防范，蛇打七寸，與刑事措施相比，行政手段的前探式治理更利于違法行為的發(fā)現(xiàn)和管控，充分體現(xiàn)出《條例》從初萌著手、自細(xì)處著眼、防微杜漸、防患未然的特點(diǎn)。

三、《條例》厘清了條條塊塊“分兵把守”的責(zé)任

“九龍治水”水不治，“三個(gè)和尚”沒水吃，行政管理最忌責(zé)任不清、任務(wù)不明，你以為這該由他管，他以為這該由你管。特別是，非法集資行為可能發(fā)生于任何行業(yè)，可能存在于任何市場主體，處置非法集資也必須在“行為監(jiān)管”和“功能監(jiān)管”上尋找切入點(diǎn)和突破口?！稐l例》明確地方人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)防范和處置非法集資工作負(fù)總責(zé)，建立健全統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的工作機(jī)制，明確牽頭負(fù)責(zé)的工作機(jī)構(gòu)。這是塊塊上的規(guī)定。在條條上，《條例》在《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好防范和處置非法集資工作的意見》基礎(chǔ)上，以行政法規(guī)的形式，進(jìn)一步要求行業(yè)主管部門、監(jiān)管部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)本行業(yè)、領(lǐng)域非法集資的防范和配合處置工作。除此之外，《條例》還明確了基層群眾自治組織的發(fā)現(xiàn)報(bào)告義務(wù)、新聞媒體的公益宣傳義務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者的互聯(lián)網(wǎng)信息管理義務(wù)、廣告經(jīng)營者和廣告發(fā)布者的查驗(yàn)核對義務(wù)。凡此種種，均是為了完善制度、群策群力，打好防范和處置非法集資的“人民戰(zhàn)爭”。

四、《條例》授予了處置部門“打早打小”的手段

表面上看，非法集資屬于金融領(lǐng)域違法行為，擾亂銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)吸納存款的市場經(jīng)營秩序。但在實(shí)踐中，以正常經(jīng)營為目的的非法集資占比愈來愈少，以“投資理財(cái)”為名、行騙取金錢之實(shí)的愈來愈多。同時(shí)，非法集資的外衣日益花哨，包裝日益復(fù)雜，隱蔽性日益提升，這就要求對非法集資風(fēng)險(xiǎn)的處置必須堅(jiān)持“早發(fā)現(xiàn)，早識別，早預(yù)警，早處置”?！稐l例》對非法集資監(jiān)測預(yù)警工作提出了明確要求，廣開言路、暢通渠道，通過群眾舉報(bào)、大數(shù)據(jù)預(yù)警、可疑資金監(jiān)測、網(wǎng)格排查等手段，建立全方位、立體化的監(jiān)測預(yù)警體系?！稐l例》賦予處置非法集資牽頭部門控制人員出境、責(zé)令清退資金的權(quán)力，從“人”和“錢”兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)出發(fā)，確保執(zhí)法機(jī)關(guān)工作有力、處置有效。

五、《條例》彰顯了黨和政府堅(jiān)持“人民至上”的理念

近年來，“e租寶”“錢寶”“泛亞”等重大非法集資刑事案件接連爆發(fā)，特別是2018年以來P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺陸續(xù)爆雷，給人民群眾造成了巨大的財(cái)產(chǎn)損失，很多老百姓的血汗錢、養(yǎng)老錢、救命錢毀于一旦、付之一炬?！稐l例》所明確的責(zé)任、構(gòu)筑的鏈條、賦予的手段，歸根結(jié)底都是為了保障人民群眾的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，挽回大家的財(cái)產(chǎn)損失，最終落腳點(diǎn)都是“全心全意為人民服務(wù)”。

當(dāng)然，《條例》可以遏制非法集資的蔓延，但恐怕無法根絕非法集資的發(fā)生。作為一名人民的代表、一位法律從業(yè)者，我想提醒廣大老百姓，非法集資不受法律保護(hù)，務(wù)必謹(jǐn)記“收益率超過6%就要打問號，超過8%就很危險(xiǎn)”的忠言，警惕高利誘惑，遠(yuǎn)離非法集資。

才華：防范和處置非法集資全鏈條治理邁上新臺階

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