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最近，我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)一個(gè)值得擔(dān)憂的現(xiàn)象：在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級方面，市場在發(fā)力，但一些地方政府的作為相對滯后。面對經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，曾經(jīng)在以往高速增長中扮演了重要角色的一些地方政府，在一定程度上處于不知所措甚至懈怠的狀態(tài)。我國仍然是一個(gè)發(fā)展中國家，跨越“中等收入陷阱”仍然是我們面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。而且，國際競爭如逆水行舟，不進(jìn)則退。為保持中高速增長、邁向中高端水平，地方政府必須積極作為。那么，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的抓手和著力點(diǎn)在哪里？

有效的市場和有為的政府缺一不可

回答經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的抓手和著力點(diǎn)在哪里，首先要理解經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的基本機(jī)制。一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本質(zhì)是人均收入不斷增加，前提是勞動(dòng)生產(chǎn)率不斷提高。勞動(dòng)生產(chǎn)率提高有兩個(gè)途徑：一是通過技術(shù)創(chuàng)新，提高現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量和生產(chǎn)效率；二是通過產(chǎn)業(yè)升級，將勞動(dòng)力、土地、資本等生產(chǎn)要素配置到附加價(jià)值更高的產(chǎn)業(yè)。根據(jù)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析，有效的市場和有為的政府共同發(fā)揮作用，才能構(gòu)建起經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的基本機(jī)制。

有效的市場的重要性在于，只有充分競爭的市場才能形成充分反映要素相對稀缺性的價(jià)格體系。只有這樣的價(jià)格體系和市場競爭的壓力才能引導(dǎo)企業(yè)按照要素稟賦的比較優(yōu)勢來選擇技術(shù)和產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)出來的產(chǎn)品才會(huì)成本最低、最有競爭力，從而創(chuàng)造最大的剩余和資本積累，推動(dòng)比較優(yōu)勢從勞動(dòng)或自然資源相對密集逐漸向資本相對密集提升，為現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)、技術(shù)升級到資本更密集、附加價(jià)值更高的新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)提供物質(zhì)基礎(chǔ)。黨的十八屆三中全會(huì)提出使市場在資源配置中起決定性作用，就是要不斷完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，使各種要素的價(jià)格能夠反映其相對稀缺性，為我國經(jīng)濟(jì)更好地按照比較優(yōu)勢發(fā)展提供必要的制度基礎(chǔ)。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，有為的政府不可或缺。首先，這是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)資源隨著要素積累、比較優(yōu)勢變化而不斷從現(xiàn)有技術(shù)和產(chǎn)業(yè)配置到新的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)變遷過程。在技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級過程中，必須有“第一個(gè)吃螃蟹的人”。如果沒有其他必要的安排，倘若失敗，這個(gè)人將承擔(dān)所有成本；倘若成功，后來者將隨之涌進(jìn)，他不會(huì)享有壟斷利潤。也即對于“第一個(gè)吃螃蟹的人”而言，失敗的成本和成功的收益是不對稱的；而從社會(huì)的角度看，不管其失敗或成功都能給后來者提供有用的信息。因此，政府需要采用專利制度和其他適當(dāng)方式給“第一個(gè)吃螃蟹的人”一定的激勵(lì)，這樣才會(huì)有人愿意去冒風(fēng)險(xiǎn)，技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級活動(dòng)才能開展。其次，“第一個(gè)吃螃蟹的人”成功與否，并不完全取決于其個(gè)人勇氣、智慧和才能。新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要新的能夠動(dòng)員更多資本、有效分散風(fēng)險(xiǎn)的金融制度安排與其匹配，需要交通、電力、港口等硬的基礎(chǔ)設(shè)施和法律法規(guī)等軟的制度環(huán)境，需要與新技術(shù)和新產(chǎn)業(yè)相關(guān)的基礎(chǔ)科學(xué)的突破，這些都不是企業(yè)自己可以解決的。凡此種種困難，均需要有為的政府協(xié)調(diào)相關(guān)企業(yè)來克服，或是由政府直接提供服務(wù)。如此，技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級才能順利進(jìn)行。政府可動(dòng)員和配置的資源有限，必須對可能的技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)升級的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)回報(bào)作出甄別評估，以產(chǎn)業(yè)政策等手段集中有限資源，協(xié)助企業(yè)家實(shí)現(xiàn)那些回報(bào)最高的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級。只有這樣，才能有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，避免陷入“中等收入陷阱”。

新常態(tài)下政府發(fā)揮作用的著力點(diǎn)

從新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與國際前沿的差距，我國各地政府可將本地的產(chǎn)業(yè)分成五種類型。對不同類型的產(chǎn)業(yè)，政府因勢利導(dǎo)的作用也不相同。

追趕型產(chǎn)業(yè)。2014年，我國人均GDP為7500多美元，美國為54000多美元，德國為47000多美元，日本為36000多美元，韓國為28000多美元。人均GDP的差距反映的是勞動(dòng)生產(chǎn)率的差距，表明我國產(chǎn)業(yè)的技術(shù)和附加值水平比發(fā)達(dá)國家同類產(chǎn)業(yè)的水平低，處于追趕階段。我國的汽車、高端裝備制造、高端材料產(chǎn)業(yè)即屬于這種類型。

對于追趕型產(chǎn)業(yè)，各地政府和金融機(jī)構(gòu)可以在資金融通和外匯獲取上支持合適的企業(yè)像吉利汽車、三一重工、漢能那樣，到海外并購?fù)惍a(chǎn)業(yè)中擁有先進(jìn)技術(shù)的企業(yè)，作為技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級的來源。發(fā)達(dá)國家自2008年國際金融危機(jī)以來，很多擁有先進(jìn)技術(shù)的企業(yè)低價(jià)求售，出現(xiàn)了許多好的并購機(jī)會(huì)。如果沒有合適的并購機(jī)會(huì)，各地政府也可以提供方便，支持本地企業(yè)像華為、中興那樣，到海外設(shè)立研發(fā)中心，直接利用國外的高端人才來推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新。

另外，各地政府也可以篩選我國每年需要從發(fā)達(dá)國家大量進(jìn)口的高端制造業(yè)產(chǎn)品，到海外招商引資，將這些產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)吸引到國內(nèi)來設(shè)廠生產(chǎn)。我國現(xiàn)在的GDP規(guī)模約占世界的13%。在新常態(tài)下，每年7%左右的增長意味著我國每年對世界市場容量擴(kuò)張的貢獻(xiàn)率達(dá)到25%到30%。如果地方政府能夠根據(jù)這些高端制造業(yè)的需要提供合適的基礎(chǔ)設(shè)施、人才培訓(xùn)、營商和法制環(huán)境，國外許多企業(yè)就會(huì)有積極性到我國設(shè)廠生產(chǎn)，既滿足國內(nèi)需求，又可作為出口基地。在中高端產(chǎn)業(yè)的招商引資上，我國仍處于可以大有作為的機(jī)遇期。

領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)。我國有些產(chǎn)業(yè)，像白色家電、高鐵、造船等，其產(chǎn)品和技術(shù)已經(jīng)處于國際領(lǐng)先或接近國際最高水平的地位。領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)只有依靠自主研發(fā)新產(chǎn)品、新技術(shù)，才能繼續(xù)保持國際領(lǐng)先地位。自主研發(fā)包括兩種不同性質(zhì)的活動(dòng)：新產(chǎn)品、新技術(shù)的開發(fā)和新產(chǎn)品、新技術(shù)開發(fā)所需基礎(chǔ)科研的突破。企業(yè)開發(fā)的新產(chǎn)品、新技術(shù)可以申請專利，這類活動(dòng)理當(dāng)由企業(yè)自己進(jìn)行。但是，基礎(chǔ)科研投入大、風(fēng)險(xiǎn)高，屬于社會(huì)公共知識，企業(yè)沒有從事基礎(chǔ)科研的積極性。美國的大多數(shù)產(chǎn)業(yè)屬于領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)，技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級所需的基礎(chǔ)研究，絕大多數(shù)是由美國國家科學(xué)基金會(huì)資助高?；蚴怯擅绹鴩医】笛芯吭旱日С值目蒲袡C(jī)構(gòu)來進(jìn)行，歐洲、日本等發(fā)達(dá)國家也以政府的資金支持這方面的基礎(chǔ)研究。我國也應(yīng)采取同樣的方式。

中央和地方政府可以用財(cái)政撥款設(shè)立科研基金，支持企業(yè)與科研院所和高校協(xié)作進(jìn)行基礎(chǔ)科研。政府也可以支持相關(guān)行業(yè)的企業(yè)組成共用技術(shù)研發(fā)平臺，攻關(guān)突破共用技術(shù)瓶頸。在企業(yè)新產(chǎn)品、新技術(shù)開發(fā)取得突破后，政府也可以通過采購，幫助企業(yè)較快形成規(guī)?；a(chǎn)。領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)需要到世界各地建立銷售、加工生產(chǎn)、售后服務(wù)等網(wǎng)絡(luò)，也需要政府在人才培訓(xùn)、資金、法律、領(lǐng)事保護(hù)等方面給予必要的支持。

轉(zhuǎn)移型產(chǎn)業(yè)。這類產(chǎn)業(yè)有兩種類型，一類是喪失比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，另一類是在我國還有比較優(yōu)勢但產(chǎn)能有富余的產(chǎn)業(yè)。

勞動(dòng)密集型的出口加工業(yè)是最典型的第一類產(chǎn)業(yè)。到2020年實(shí)現(xiàn)黨的十八大提出的兩個(gè)“翻一番”目標(biāo)，加上人民幣升值，我國普通工人的月工資會(huì)上升到1000美元。這類產(chǎn)業(yè)在我國失去比較優(yōu)勢是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。面對這種挑戰(zhàn)，一部分企業(yè)可以升級到品牌、研發(fā)、市場渠道管理等高附加值的“微笑曲線”兩端；而多數(shù)企業(yè)只能像上世紀(jì)60年代以后日本和80年代以后“亞洲四小龍”的同類企業(yè)那樣，利用技術(shù)、管理、市場渠道的優(yōu)勢，轉(zhuǎn)移到海外工資水平較低的地方去創(chuàng)造“第二春”。

勞動(dòng)密集型出口加工產(chǎn)業(yè)集群所在地的政府可以采取兩種因勢利導(dǎo)的政策：一是提供設(shè)計(jì)、營銷方面的人才培訓(xùn)和商品展銷平臺，以及制定優(yōu)惠政策等，鼓勵(lì)一部分有能力的企業(yè)向“微笑曲線”兩端攀升；二是協(xié)助加工企業(yè)抱團(tuán)出海，向企業(yè)提供信息、海外經(jīng)營人才培訓(xùn)、資金支持，以及同承接地政府合作設(shè)立加工出口工業(yè)園區(qū)等，幫助企業(yè)利用當(dāng)?shù)亓畠r(jià)勞動(dòng)力和資源優(yōu)勢來提高競爭力。商務(wù)、外交等政府部門和中國進(jìn)出口銀行、國家開發(fā)銀行、中非基金等金融機(jī)構(gòu)應(yīng)在投資保護(hù)、簽證便利和金融上給走出去的企業(yè)以必要支持。

第二類轉(zhuǎn)移型產(chǎn)業(yè)包括鋼筋、水泥、平板玻璃、電解鋁等建材行業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)近些年在我國發(fā)展很快，機(jī)器設(shè)備很新，技術(shù)相當(dāng)先進(jìn)，生產(chǎn)能力是按滿足過去高速增長的投資需要形成的。我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，這些產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了不少富余產(chǎn)能。但是，這些產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品在非洲、南亞、中亞、拉丁美洲等發(fā)展中國家還嚴(yán)重短缺，可以像支持勞動(dòng)密集型加工出口產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移那樣，支持這些產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)以直接投資的方式將產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到同我友好、基建投資需求大的發(fā)展中國家。這樣的投資既能使這些企業(yè)擺脫困境，也能幫助相關(guān)國家發(fā)展，是雙贏的選擇。

彎道超車型產(chǎn)業(yè)。這類新興產(chǎn)業(yè)的特征是人力資本需求高、研發(fā)周期短，例如信息、通訊產(chǎn)業(yè)的軟件、手機(jī)等。在這類產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，我國擁有國內(nèi)市場巨大、科技人才多、生產(chǎn)加工能力完備、能夠迅速把概念變成產(chǎn)品等優(yōu)勢，并出現(xiàn)了華為、中興、阿里巴巴、騰訊等成功企業(yè)。各地政府可以針對這類企業(yè)發(fā)展的需要，提供孵化基地、加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)投資、制定優(yōu)惠的人才和稅收政策，支持創(chuàng)新型人才創(chuàng)業(yè)，利用我國的優(yōu)勢，推動(dòng)彎道超車型產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)。這類產(chǎn)業(yè)通常資本非常密集，研發(fā)周期長，投入巨大，我國尚不具備比較優(yōu)勢，但其發(fā)展關(guān)系國家安全和長遠(yuǎn)發(fā)展，大飛機(jī)、航天、超級計(jì)算機(jī)產(chǎn)業(yè)即屬于這種類型。戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)有一個(gè)特性，即它不能完全依靠市場，需要政府的保護(hù)性補(bǔ)貼才能發(fā)展起來。過去，政府的保護(hù)性補(bǔ)貼主要是通過各種要素的價(jià)格扭曲和直接配置實(shí)現(xiàn)的。黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革，要素價(jià)格的人為扭曲將被消除，今后應(yīng)通過財(cái)政直接撥款來補(bǔ)貼這類企業(yè)。在美歐等發(fā)達(dá)國家，不論國防安全型戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)屬于民營還是國有，都由政府財(cái)政直接撥款來支持。對戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)的扶持是國家行為，應(yīng)由中央財(cái)政來承擔(dān)。但是，這類產(chǎn)業(yè)落戶在哪個(gè)地方，就會(huì)促進(jìn)當(dāng)?shù)嘏涮桩a(chǎn)業(yè)的技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級。所以，各地政府可以鼓勵(lì)支持配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并改善基礎(chǔ)設(shè)施、子女教育、生活環(huán)境等條件，爭取戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)落戶當(dāng)?shù)兀詫?shí)現(xiàn)戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)發(fā)展和當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的雙贏。

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國仍然處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。根據(jù)各種產(chǎn)業(yè)的特性，發(fā)揮好有效的市場和有為的政府“兩只手”的作用，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，即使在相對不利的國際環(huán)境下，我國經(jīng)濟(jì)也能保持7%左右的中高速增長，到2020年前后進(jìn)入高收入國家行列，向?qū)崿F(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢邁出決定性的一步。

（作者為北京大學(xué)國家發(fā)展研究院名譽(yù)院長、教授）